بنام خداوند هستی بخش

 

«منشور بین‌المللی انرژی: فرصتی برای دیپلماسی انرژی کشور»

به قلم: جواد امین منصور

 

چکیده

منشور انرژی بعنوان یک فرایند بیست و پنج ساله، تاکنون سه مرحله را پشت سرگذارده است. تصویب «منشور اروپایی انرژی 1991» را می‌توان اولین مرحله نامید که طی آن اصول همکاری در زمینه انرژی با خاتمه جنگ سرد بین دولت‌های اروپایی مشخص گردید. بر این اساس، گفتگوها بین دولت‌های علاقمند منطقه برای عملی‌کردن اصول یادشده ادامه یافت که منجر به تصویب «پیمان‌نامه منشور انرژی 1994» بعنوان یک سند حقوقی الزام‌آور گردید. با بروز تحولات جدید در عرصه جهانی، ضرورت بکارگیری انرژی تجدیدپذیر، ظهور واژه توسعه پایدار و نیاز به سندی فراگیر، طی مذاکراتی «منشور بین‌المللی انرژی» بعنوان یک بیانیه سیاسی در سال 2015 مورد تصویب قرار گرفت.

اینکه مفاد و تفاوت‌های سه سند فرایند منشور چیست و کدام‌یک می‌توانند درصورت پذیرش، تامین‌کننده منافع ملی جمهوری اسلامی ایران باشند، سوالی است که تلاش می‌شود در این مقاله به آن پاسخ داده شود. بنظر می‌رسد برای ایران امضای سند اول و پیوستن به پیمان‌نامه به‌صلاح نباشد، ولی پذیرش و امضای سند سوم در راستای منافع ملی قرار دارد.

 

واژگان کلیدی: روابط بین‌الملل، اقتصاد سیاسی، منشور انرژی، دیپلماسی انرژی، انرژی، منشور اروپایی انرژی، پیمان‌نامه منشور انرژی، منشور بین‌المللی انرژی.

 

مقدمه

تصویب «منشور اروپایی انرژی»[1] در سال 1991(1370) نقطه عطفی در همکاری بین کشورهای اروپایی در زمینه‌های تولید، انتقال و بهره‌برداری از انواع منابع انرژی[i] بود. چراکه اروپا از یک‌سو نیاز فراوان به سوخت‌های فسیلی داشت و از سوی دیگر دچار مخاطرات ناشی از انواع تهدیدها نسبت به امنیت عرضه انرژی بود. ابتکار منشور انرژی، به‌عنوان یک بیانیه سیاسی، برای نخستین بار و در حیطه جغرافیایی اروپا پس از پایان جنگ سرد و با از میان‌رفتن تقسیم‌بندی‌های اساسی سیاسی و اقتصادی در این قاره مطرح گردید. اما از آنجایی‌که بیانیه‌های سیاسی غالبا بر روی میز می‌مانند و کمتر در عمل موثر هستند، دولت‌های منطقه بر آن اساس، مذاکرات چندجانبه‌ای را برای تدوین یک ابزار حقوقی الزام‌آور شروع کردند. این فرآیند مذاکراتی به تصویب و امضای پیمان‌نامه منشور انرژی[2] در سال 1994(1373) منجر شد.

با گذشت حدود 18 سال از عمر پیمان‌نامه منشور انرژی، دولت‌های متعاهد برای افزایش تاثیر مفاد منشور بر بازار انرژی، محدودیت های جغرافیایی پیوستن سایر دولت‌ها به پیمان‌نامه را برداشتند. اما بررسی‌ها نشان داد که به‌روز نبودن و مواضع یکجانبه مفاد دو سند – به نفع کشورهای مصرف‌کننده انرژی – از جمله موانع پیوستن می‌باشند. ازاینرو، دولت های متعاهد پیمان‌نامه طی بیست و سومین کنفرانس منشور در ورشو در سال 1391(2012)، تصمیم به روزآمدکردن منشور 1991 و تدوین یک منشور جهانی/ بین‌المللی انرژی با هدف زمینه سازی برای پیوستن تعداد بیشتری از دولت ها به پیمان‌نامه گرفتند (تصمیم شماره CCDEC201219)[ii]. مذاکرات نمایندگان دولت های دعوت شده از جمله دولت ایران درقالب یک کارگروه در سطح کارشناسان ارشد درسال 2014(1393) صورت‌گرفت[iii]. پیش‌نویس متن «منشور بین‌المللی انرژی»[3] بعنوان یک بیانیه سیاسی، توسط نمایندگان 75 دولت علاقمند در ابتدای سال 2015(1394) طی کنفرانس وزرا در شهر لاهه تصویب و همزمان توسط نمایندگان نزدیک به 70 دولت امضا گردید.

نکته قابل توجه آنکه جمهوری اسلامی ایران یک کشور دارای ذخایر فراوان انرژی بویژه نفت و گاز و نیز بهره‌مند از انرژی خورشیدی و باد می باشد و علیرغم فراز و نشیب ها همواره از جایگاهی والا در بازار انرژی برخوردار بوده است. چگونگی مواضع کشور در قبال فرایند منشور بویژه سه سند یادشده و نحوه ارتباط با دولت هایی که اسناد را مورد پذیرش قرار داده اند، سوالی است جذاب که بررسی و نتیجه‌گیری در این زمینه می تواند به مشخص‌شدن برخی ابهامات در دیپلماسی انرژی کشور در عرصه روابط بین‌الملل کمک کند و نیز گره گشای برخی نارسایی ها در بازار انرژی جهان باشد.

فرضیه مقاله آن است که «پذیرش اسناد حاصل فرایند منشور انرژی در سال های 1991، 1994 و 2015، فرصتی برای فعال‌ترکردن دیپلماسی انرژی ایران در عرصه جهانی است».

در این چارچوب و برای پاسخگویی به سوال اصلی، سوالاتی فرعی هم مطرح می گردد. بدین ترتیب که مفاد سه سند منشور یاد شده چیست و منافع چه گروه از کشورها را دربر دارد؟ سیاست ها و راهبرد دولت ایران در زمینه انرژی چیست؟ آیا اسناد مذکور دربرگیرنده منافع ملی ایران بوده و در راستای راهبردها و سیاست‌های کشور است؟

در این مقاله با استفاده از روش توصیفی-تحلیلی، تلاش خواهد شد به سوال اصلی پاسخ داده شود. در مقاله، بررسی ابعاد مثبت و منفی پیوستن کشور بویژه در فضای سیاسی مثبت در دوران پسابرجام و برداشته‌شدن تحریم های اقتصادی که فصلی جدید در روابط خارجی کشور گشوده، مدنظر قرار گرفته است. برای حمایت از فرضیه، برخی مقاله‌ها و کتاب‌های موجود در زمینه اسناد بین‌المللی یادشده، اسناد بالادستی از جمله قانون اساسی، سند چشم انداز، و برنامه های پنج ساله توسعه ملی مطالعه و مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد.

مروری بر نظریه‌های نظریه‌پردازان

موضوع انرژی در سطوح داخلی، منطقه ای و بین المللی از ابعاد مختلفی برخوردار است. برخلاف گذشته که وجه اقتصادی انرژی در سیاستگذاری ها غالب بود و عامل موثری در رونق یا رکود صنعت و حمل و نقل تلقی می‌گردید، با توجه به روند جهانی شدن و گسترش روابط بین‌المللی جنبه های سیاسی، اجتماعی و زیست محیطی آن پررنگ تر می شود. همگام با توسعه کشورها و گسترش مبادلات تجاری فرامرزی، اثرات انرژی بر وابستگی متقابل، محیط‌زیست، و توسعه اجتماعی افزایش‌یافته و نیز میزان حساسیت و آسیب‌پذیری کشورها نسبت به آن بیشتر می گردد.

نازلی شکری و رابرت نورث معتقدند که رابطه ناگسستنی بین رشد جمعیت و میزان تقاضا برای منابع طبیعی وجود دارد. هنگامی که جوامع بخاطر نیاز به منابع طبیعی به خارج متمایل می شوند، احتمال بروز منازعه نیز تقویت می گردد (Choucri & North, 1975).

دیوید هگ‌لاند نیز یکی از علل مناقشات یا منازعات بین‌المللی را منافع استراتژیک می‌‌داند و معتقد است، تلاش برای دسترسی به منابع استراتژیک در ادبیات کهن ژئوپلتیک کاملاً مشهود است. وی با اشاره به جنگ اول و دوم جهانی که آنرا ناشی از توزیع نابرابر معادن و منابع در جغرافیای سیاسی می‌داند، منابع طبیعی را عاملی مؤثر در توانایی نظامی برمی‌شمرد و در ادامه می‌گوید دولت‌هایی که بطور سنتی درصدد تسخیر سرزمین از طریق جنگ بودند، صرفاً قصد کشورگشایی نداشتند بلکه درصدد توزیع برابر سرزمین بودند تا از آن طریق منابع استراتژیک را به‌طور مساوی توزیع کنند (Haglund, 1988:220-240).

در این راستا، رابطه نزدیک حامل‌های انرژی بعنوان بخشی ازمنابع طبیعی با دو موضوع دیگر امنیت و محیط زیست قابل تامل جدٌی است. ازاینرو، بعضی نظریه‌پردازان با پایان جنگ سرد، در تعریف مفهوم امنیت پا را از محدوده های سنتی فراتر نهاده از تمرکز بر روی عوامل سنتی تهدید به مطالعه مخاطرات بوم شناختی بعنوان تهدیدی همگانی روی آورده اند. راهبران مکتب کپنهاگ، شش عامل: سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، جمعیتی، نظامی و زیست محیطی را اجزای تفکیک‌ناپذیر امنیت معرفی نمودند. آنها بدین ترتیب تعریفی وسیع‌تر از امنیت را مطرح کرده و عوامل یادشده را در برقراری صلح یا بروز جنگ مؤثر دانستند. آنها براین باورند که با گسترش دموکراسی و تکامل فناوری ارتباطات و حمل‌و‌نقل، نحوه برداشت و تصور ملت‌ها از موضوعات مربوط به امنیت ملی بیش از پیش تغییر کرده است. باری بوزان در تشریح چارچوب دوران پس از جنگ سرد معتقد است به‌ندرت کسی می‌‌تواند اهمیت و برجستگی مساله امنیت، خواه فردی، ملی یا بین‌المللی را در بین مسائل بشری منکر ‌شود (Buzan, 1991).

در بررسی بُعد زیست‏محیطی امنیت ملی، مناقشات بر سر منابع آب، افزایش جمعیت، مهاجرت‌های ناشی از تخریب‌های زیست‏محیطی و یا کمیابی و زوال منابع طبیعی از نگرانی‌های عمده به‌شمار می‌آیند، چرا که این معضلات در ارتباط مستقیم با روش زندگی افراد و کیفیت زندگی آنها قرار دارند (Mandel, 1994).

شایان ذکر آنکه، منابع طبیعی از دیرباز به علت رابطه گسترده با فرآیند صنعتی شدن و توسعه در مطالعات امنیتی مورد توجه بوده و تملک یا دسترسی به این منابع به علت کمیابی و محدود بودن ذاتی آنها به نوعی ابزار قدرت دولت‌ها محسوب ‌‌شده است. نبود دانش جامع و تمرکز جامعه جهانی به مخاطرات ناشی از جنگ سرد از جمله جنگ هسته‌ای بین دو ابر قدرت باعث شد تا مسایل زیست‏محیطی اولویتی در برنامه‌ریزی دولت‌ها نداشته باشد. با خاتمه جنگ سرد و با استفاده از فناوریهای جدید و یافته های علمی، توجه جامعه بین‌المللی بویژه سیاستمداران به نقش منابع طبیعی و محیط‏زیست در توسعه و نیز پیشبرد امنیت ملی بیش از پیش جلب شد.

چرایی تدوین منشور انرژی

تاریخ شروع فرایند منشور انرژی در اروپا را می‌توان پایان جنگ سرد با ویژگی دوقطبی دانست؛ چراکه فضای سیاسی جدید و بی سابقه‌ای برای همکاری اقتصادی بین کشورهای اروپایی فراهم آورد. در آن برهه زمانی، قاره اروپا با داشتن حدود دو درصد از ذخایر انرژی مجبور به واردات گسترده سوخت‌های فسیلی از کشورهای خارج از منطقه بویژه خاورمیانه، شمال آفریقا و روسیه بود و ازاینرو وابستگی شدیدی به سوخت وارداتی داشت. این نیاز باعث شد که اروپا در برابر نوسانات قیمت منابع انرژی، هرگونه قطع احتمالی، نظیر تحریم نفتی کوتاه مدت اعراب[iv] در سال 1973، یا به علت بی‌ثباتی سیاسی و اقتصادی در برخی کشورهای صادرکننده و ترانزیت آسیب‌پذیر باشد. علاوه بر آن، عدم هماهنگی کافی و حتی رقابت بین کشورهای مصرف‌کننده اروپایی خود مشکلی بود که بر نارسایی ها در زمینه انرژی در منطقه می‌افزود. چالش‌های فوق سبب شد که دولت‌های اروپایی به مذاکره جهت تدوین یک بیانیه سیاسی حاوی اصولی مشترک و قابل قبول برای همکاری در زمینه انرژی در دو منطقه غرب و شرق اروپا بپردازند.

ناگفته نماند که در دهه 80 میلادی اروپا بعنوان جمعی از کشورهای مصرف کننده صنعتی فاقد تشکیلات منجسم برای سیاست گذاری و اقدام بود، درحالیکه برخی کشورهای صادر کننده منابع انرژی در قالب نهادهای منطقه ای/بین المللی نظیر سازمان کشورهای صادر کننده نفت[4] و سازمان کشورهای عرب صادر کننده نفت[5] دارای سازماندهی هر چند ضعیف جهت تصمیم گیری پیرامون سیاست‌های مشترک خود در بازار نفت جهان بودند. از اینرو، با همت کشورهای اروپایی و تعداد دیگری از کشورهای صنعتی مصرف‌کننده، آژانس بین‌المللی انرژی[6] در سال 1974(1353) یعنی یک سال پس از تحریم نفتی اعراب در اروپا شکل گرفت. هدف از تشکیل آژانس درآغاز، جمع‌آوری اطلاعات و اطلاع‌رسانی به کشورهای مصرف‌کننده عضو، انجام هماهنگی‌های لازم در صورت قطع ناگهانی حامل‌های انرژی وارداتی و نیز تبادل‌نظر و تحلیل وضعیت ها برای اعضا بود. درنتیجه، آژانس نمی‌توانست نیاز اروپا به سیاست گذاری و همکاری عملی مشترک را پاسخگو باشد.

از اینرو، مذاکراتی بمنظور انعکاس مواضع و مشخص نمودن سیاستهای مشترک مربوط به انرژی بین دولت‌های اروپایی شروع گردید. مذاکرات یادشده به تصویب و امضای منشور اروپایی انرژی 1991 (1370) در شهر لاهه هلند توسط دولت های علاقمند منجر شد. منشور انرژی یک بیانیه سیاسی و اولین قدم در «فرایند منشور انرژی» تلقی می گردد. دولت های علاقمند امضاکننده منشور درحقیقت اصولی را برای همکاری در زمینه انرژی مانند سرمایه‌گذاری مشترک، همکاری در زمینه تسهیل مبادله حامل‌های انرژی، ترانزیت، انتقال فناوری و غیره مشخص نمودند.

پیمان‌نامه منشور انرژی

پیمان‌نامه منشور انرژی در اصل یک موافقتنامه منطقه‌ای اروپایی است که در برگیرنده چارچوبی چند جانبه برای سرمایه گذاری، حمل و نقل و تجارت انرژی در میان کشورهای مصرف کننده متعاهد این پیمان‌نامه می‌باشد. این پیمان‌نامهبراساس منشور انرژی مصوب سال 1991 که تنها ناظر به کشورهای اروپایی بود بدون تغییر در اهداف و مفاد، به همراه پروتکل کارآیی انرژی و جنبه‌های زیست محیطی مرتبط با آن[7] به عنوان یک سند حقوقی در دسامبر 1994 امضا و از سال 1998 برای دولت های متعهد به آن از نظر حقوقی لازم الاجرا شد. در این سال همچنین جنبه‌های تجاری پیمان‌نامهبا موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت[8] تطبیق داده شد.

نظر پایه‌گذاران این پیمان‌نامه بر این بوده که در شرایط وابستگی اروپا به انرژی وارداتی، این منشور می‌تواند از طریق تدوین مقررات الزام آور چارچوبی حقوقی برای همکاری بین کشورهای مصرف‌کننده انرژی اروپایی، برقراری امنیت عرضه انرژی، بازار رقابتی، کاهش مخاطرات سرمایه گذاری، انتقال فناوری و پیشبرد توسعه پایدار فراهم آورد. از اینرو، حمایت از سرمایه‌گذاری در بخش انرژی، تجارت آزاد کالاها و تجهیزات مرتبط با انرژی براساس قواعد سازمان تجارت جهانی، آزادی ترانزیت انرژی از طریق خط لوله و شبکه‌ها، کاهش اثرات منفی زیست محیطی از طریق ارتقاء بازدهی انرژی و در نهایت ایجاد سازوکاری مناسب برای حل اختلاف بین دولت‌ها یا بین دولت‌ها و شرکت‌های سرمایه‌گذار از مهمترین اهداف پیمان‌نامه منشور انرژی به شمار می آیند.

مفاد پیمان‌نامه همچنین شامل حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی براساس اصل رفتار ملی یا اصل کامله‌الوداد، محافظت دربرابر مخاطرات غیرتجاری؛ ایجاد شرایط غیرتبعیض‌آمیز برای تجارت مواد، فرآورده‌ها و تجهیزات مربوط به انرژی براساس مقررات سازمان تجارت جهانی[9] و تامین جریان انتقال فرامرزی از طریق خط لوله، شبکه ریلی و سایر وسایل انتقال، رفع اختلاف احتمالی بین کشورهای متعاهد، بین سرمایه‌گذاران و کشورهای پذیرنده، بهبود کارآیی انرژی، وکوشش برای به‌حداقل رساندن اثرات منفی زیست محیطی تولید و انتقال و مصرف انرژی می شود. در این راستا، لزوم پایبندی دولت های متعاهد به منشور 1990 پاریس برای یک اروپای نوین و منشور اروپایی 1991(ECT preambles)، پایبندی به تعریف قلمرو آبی کشورها طبق حقوق بین‌الملل دریاها (ECT, Art. 1, para. 10)، اجرای مقررات گات(ECT, Art. 4-6) شامل ممنوعیت اولویت دادن به نیروی کار و مواد اولیه بومی نسبت به مشابه خارجی از سوی سرمایه گذاران، و امکان اقدام حقوقی علیه فعالیتهای ضد رقابتی دولت ها (ECT, Art. 6) قابل توجه جدی هستند.

کنفرانس منشور انرژی بعنوان عالیترین سازوکار تصمیم گیری، با شرکت کلیه طرفهای متعاهد پیمان‌نامه بطور منظم و دوبار در سال تشکیل می‌گردد. موضوعات موثر در توسعه همکاری‌ بین‌اعضا، ایجاد ابزارها و شیوه‌های موردنیاز برای اجرای مفاد پیمان‌نامه و درصورت نیاز بازنگری، جزو وظایف کنفرانس است. کنفرانس همچنین جهت افزایش کارآیی خود اقدام به تشکیل نهادهای فرعی تحت‌عنوان: منشور گروه استراتژی، گروه سرمایه‌گذاری، گروه تجارت و انتقال، گروه کارایی انرژی و جنبه‌های زیست محیطی، کمیته بودجه و کمیته مشورتی حقوقی نمود.

کنفرانس منشور انرژی دارای 54 دولت و سازمان منطقه‌ای عضو[v]  و 22 دولت ناظر[vi] می‌باشد. کشورهای استرالیا، بلاروس، ایسلند، نروژ، و روسیه پیمان‌نامه را امضا ولی هنوز آن را در مجالس خود تصویب نکرده‌اند. همچنین تعدادی از سازمان‌های بین‌المللی دارای وضعیت ناظر هستند. وظایف دبیرخانه نظارت بر اجرای تعهدات اعضا، تشکیل جلسات کنفرانس و مجامع، مشورت و ارائه گزارش و تحلیل به کنفرانس و سایر مجامع منشور، و ارتباط با دولت های غیر عضو می‌باشد[vii].

علیرغم وجود پیمان‌نامه منشور انرژی طی دو دهه گذشته، فرآیند روبه افزایش مصرف حاملهای انرژی در اتحادیه اروپا و به تبع آن افزایش وابستگی اتحادیه به انرژی وارداتی، ضرورت ارتقای روابط و همکاری با کشورهای اصلی تولیدکننده، ترانزیت و مصرف‌کننده را بیش از پیش افزایش داد. کلیات سیاست انرژی اتحادیه اروپا که از سوی کمیسیون اروپا تدوین و تحت عنوان سند سبز اتحادیه به پارلمان اروپا ارائه گردید، وظایف اعضا را در حوزه‌های مختلف انرژی مشخص می‌کند. خلاصه ای از مفاد این سند که از سوی مدیر کل روابط خارجی کمیسیون در یکی از نشست های پارلمان مطرح گردیده بدین شرح است[viii]:

“انعقاد یک قرار داد جدید با روسیه در زمینه روابط و همکاریهای انرژی، امضای موافقتنامه‌ای جدید با اوکراین در خصوص کلیه ابعاد همکاری و تجارت انرژی، ارتقاء روابط دو جانبه انرژی با شرکای کلیدی اتحادیه و منطقه دریای خزر، آسیای مرکزی، مدیترانه و خاورمیانه، گسترش تدریجی پیمان انرژی جامعه اروپایی به نروژ، اوکراین، مولداوی و ترکیه، توسعه روابط با کشورهای کلیدی تولید کننده و ترانزیت انرژی از طریق اوپک، شورای همکاری خلیج فارس و یا در چارچوب روابط دوجانبه و همچنین توجه بیشتر به مناطقی نظیر آمریکای لاتین و حوزه کارائیب از جمله برنامه‌های اتحادیه در بخش انرژی اعلام گردیده‌اند.”

پیشبرد موافقتنامه‌های زیست محیطی بین‌المللی و آینده همکاری‌ها با دولت های طرف پیمان‌نامه منشور انرژی، بهبود وضعیت ایمنی در تاسیسات هسته‌ای، به ویژه در کشورهای همسایه از طریق سازوکارهای جدید، گسترش همکاری‌ها در زمینه انرژی با کشورهای حاشیه خزر و دریای سیاه در چارچوب سیاست همجواری اروپایی و تحکیم روابط با همه کشورهای دارنده منابع انرژی در منطقه خزر و آسیای مرکزی جزو راهبرد انرژی اروپا به شمار می‌آیند. در حوزه همکاری‌های منطقه‌ای نیز اولویت‌های همکاری جدید در منطقه مدیترانه، تحکیم روابط در زمینه انرژی با کشورهای آفریقایی در قالب برنامه مشارکت انرژی اروپا-آفریقا، توسعه بیشتر روابط انرژی اروپا با چین، هند و آمریکای لاتین، ایجاد زیر ساخت‌های لازم برای متنوع نمودن منابع و مسیرهای انتقال انرژی، ایجاد کریدور انتقال انرژی از عرض دریای خزر به دریای سیاه و پروژه‌های جدید منطقه مدیترانه از برنامه های اتحادیه اروپا هستند.

شایان ذکر آنکه با تصویب کنفرانس منشور، دولت ایران در آذرماه 1381 (دسامبر 2002) وضعیت «ناظر بنا بر دعوت» را احراز نمود. موضوع امضای منشور انرژی و الحاق کامل ایران به پیمان‌نامه منشور انرژی به عنوان سندی حقوقی که از گسترده‌ترین مجموعه قواعد و مقررات تجاری بین‌المللی برای همکاری در بخش انرژی برخوردار است، طی سال‌های گذشته مورد بحث و بررسی نهادها و دستگاه‌های ذیربط در کشور قرار داشته و به نتیجه مثبت نرسیده است.

برخی کارشناسان، پیوستن کشورمان به پیمان‌نامه منشور انرژی را موجب گسترش فعالیتهای کشور درعرصه بین‌المللی درزمینه انرژی ازجمله فرآیند تصمیم‌گیری، و نیز افزایش میزان حضور در گردهمایی‌های بین‌المللی و بهره‌مندی از مزایای حاصله از آن می‌دانند. درحالیکه برخی دیگر، با اشاره به وضعیت سیاسی- اقتصادی و نیز جایگاه بین‌المللی ایران به عنوان یک کشور نفت خیز عضو اوپک، بخشی از اهداف پیمان‌نامه را با منافع کشورهای تولیدکننده و صادرکننده همسو نمی‌دانند و مخالف پیوستن دولت ایران به پیمان‌نامه منشور می‌باشند. گروه دوم همچنین معتقدند که هر اقدامی در جهت ایجاد تقویت یک تشکیلات بین‌المللی متولی انرژی که سیاست‌های آن بر اوپک و کشورهای تولیدکننده و صادرکننده انرژی سایه افکند به صلاح نبوده و در راستای منافع ملی کشور نیست. علاوه بر آن، براساس اصل برخورد غیر تبعیض آمیز با شرکتهای فعال در زمینه انرژی، شرکتهای ایرانی از ظرفیت و توانایی لازم برای رقابت اقتصادی و فنی برخوردار نیستند.

قابل توجه اینکه سایر کشورهای عضو اوپک نیز به پیمان‌نامه منشور انرژی نپیوسته‌اند و غالباً دارای وضعیت ناظر می‌باشند.

 منشور بین المللی انرژی

بدنبال تصمیم دولت‌های طرف پیمان‌نامه منشور انرژی طی کنفرانس منشور انرژی در آذر ماه 1392 در ورشو مبنی بر روزآمدنمودن و گسترش جغرافیایی حوزه تحت پوشش منشور اروپایی انرژی 1991، دبیرخانه منشور انرژی مبادرت به تشکیل کارگروه تدوین پیش نویس منشور جدید انرژی در سطح کارشناسان ارشد کشورهای منتخب از جمله جمهوری اسلامی ایران نمود. این کارگروه با برگزاری چهار جلسه رسمی و تعدادی جلسه غیررسمی با شرکت نمایندگان حدود 60 دولت و کشورهای عضو اتحادیه اروپا در طول سال 1393، متن جدیدی را با عنوان «منشور بین‌المللی انرژی» تدوین و نهایی نمود. این متن در نشستی با حضور مقامات عالیرتبه (وزرا) دولت‌های علاقمند در روزهای 20 و 21 ماه می 2015 (اردیبهشت 1394) طی مراسمی در شهر لاهه مورد قبول قرار گرفته و امضا گردید.

متن منشور بین‌المللی انرژی از 11 صفحه اصلی و 3 صفحه ضمیمه تشکیل شده است. در بخش مقدماتی ضمن بیان سابقه موضوع، اهداف منشور مورد اشاره قرار گرفته است.

بندهای اجرائی منشور متشکل از چهار بخش[ix] به شرح زیر می باشد:

1- اهداف: در این بخش به ضرورت توسعه انرژی پایدار، بهبود امنیت انرژی، حداکثرسازی کارائی در مراحل مختلف تولید، تبدیل، حمل و نقل، توزیع و بهره برداری از انرژی، توسعه تجارت انرژی بر مبنای توافقنامه‌های چند جانبه، همکاری میان دولت‌ها در حوزه انرژی و حفاظت از محیط زیست به عنوان اهداف منشور اشاره شده است.

2- اجرا: در این بخش 10 بند کلی اجرایی به منظور نیل به اهداف فوق ذکر شده است که عبارتند از: دسترسی به انرژی و توسعه منابع انرژی، دسترسی به بازار، آزادسازی تجارت در بخش انرژی، حمایت از سرمایه‌گذاری، ایمنی، تحقیقات، فناوری و انتقال آن و نوآوری، کارایی انرژی، حفاظت از محیط زیست و انرژی‌های پایدار و پاک، دسترسی به انرژی پایدار، آموزش، و متنوع سازی منابع و مسیرهای عرضه انرژی.

بدیهی است که برای اجرای برنامه‌های فوق، لوازم و ابزارهایی مورد نیاز می‌باشند. وجود و بکارگیری نهادها، استفاده از منابع مالی و تسهیل همکاری ها از جمله همکاری فنی بین موسسات، دولت ها و بخش خصوصی بر اساس اصول حاکم بر بازار ضروریست. امضاکنندگان سند تضمین می کنند که مقررات مربوط به حفاظت در تجارت، صنعت و مالکیت معنوی رعایت خواهد شد. آنها به مبادله تجربیات درزمینه توسعه انرژی پاک و سرمایه گذاری پرداخته و برای مهار گازهای سوزان همکاری می کنند.

3- موافقت نامه‌های خاص: این بخش به همکاری دولت‌های امضاء کننده منشور در زمینه های کارایی انرژی و حفاظت محیط زیست، توسعه بازارهای یکپارچه انرژی منطقه ای، توسعه انرژی های تجدیدپذیر، ایمنی تاسیسات هسته ای، دسترسی به انرژی پایدار و انتقال فناوری و تشویق به نوآوری تاکید می نماید. توسعه شبکه‌های اتصال گاز و برق و نفت و نیز استفاده از فناوری های پیشرفته از جمله فناوری پاک ذغال سنگ از دیگر زمینه های همکاریست.

4- اقدام نهایی: به نحوه نگهداری سند نزد دولت هلند و ارائه آن به دبیر کل سازمان ملل متحد برای توزیع میان دولت ها اشاره دارد.

در ضمیمه سند منشور بین‌المللی انرژی، به بیانیه‌ها و تصمیمات تعدادی از کنفرانس‌ها و رویدادهای مهم منطقه‌ای و بین‌المللی مرتبط با موضوع انرژی اشاره شده است.

ارزیابی مواضع کشورها در قبال منشور بین المللی انرژی

با توجه به ارایه اصلاحیه های فراوان توسط هیات ایرانی در کارگروه تدوین منشور جدید، بخشی قابل توجه از وقت جلسات به تبادل نظر بین هیات ایرانی از یک سو و هیات کمیسیون اروپایی و ژاپن از سوی دیگر گذشته است. از اینرو، در این قسمت مواضع سه طرف مورد اشاره قرار خواهد گرفت.

از جمله مواضع هیات ایرانی، توجه به موضوع انرژی در چارچوب توسعه پایدار؛ جایگزینی «امنیت عرضه انرژی» با «امنیت انرژی» یا «امنیت عرضه و تقاضا»؛ اضافه کردن عبارت «افزایش همکاری برای مهار گازهای رهاشده و سوزان در تأسیسات نفت و گاز»؛ توجه بیشتر به وسایل اجرایی نظیر ظرفیت‌سازی، انتقال فناوری، آموزش، مبادله دانش و تجربیات؛ توجه به منافع کلیه کشورهای تولیدکننده و مصرف کننده انرژی و کشورهای ترانزیت؛ گسترش شبکه‌های لوله نفت و گاز و انتقال برق در مناطق مختلف جغرافیایی؛ درنظرگرفتن قوانین و مقررات داخلی (علاوه بر تعهدات خارجی)؛ تاکید بر احترام به حق حاکمیت دولت‌ها بر منابع انرژی خود؛ …. و نیز حذف مواردی از پیش‌نویس که با منافع ملی کشور مغایرت داشته است. همچنین با شناسایی و تهیه فهرستی از اسناد نشست‌های مربوط به انرژی سازمان ملل متحد، مجمع کشورهای صادرکننده گاز (جکف)، سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اوپک)، جنبش غیرمتعهدها و…، نتایج اینگونه نشست‌ها به فهرست نشست‌های مهم بین‌المللی در زمینه انرژی در سند ضمیمه اضافه گردید.

مواضع کمیسیون اروپا[x] سه هدف کلی در زمینه انرژی را دنبال نمود که شامل امنیت عرضه، وجود محیط رقابتی برای عرضه‌کنندگان، و رعایت اصل پایداری در مصرف انرژی بمنظور کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای و وابستگی به سوخت های فسیلی است. برای نیل به اهداف یادشده، ارتقاء ایمنی و بازدهی انرژی، تولید انرژی در داخل اتحادیه از جمله انرژی تجدیدپذیر، داشتن بازار مطمئن و یکپارچه، امنیت عرضه، و تشکیل اتحادیه انرژی اروپایی اهمیت فراوانی دارد. اتحادیه رابطه تنگاتنگی بین دو موضوع تغییر آب و هوا و انرژی قائل بوده و از اینرو سه دسته از اهداف کمی را بشرح زیر مصوب نموده است[xi]:

• تا سال 2020، حداقل 20 درصد کاهش در انتشار گازهای گلخانه ای؛ حداقل 20 درصد بهبود کارایی؛ افزایش در سهم انرژی تجدید پذیر در سبد انرژی اتحادیه و حداقل 20 درصد کاهش در مصرف؛
• تا سال 2030، حداقل 40 درصد کاهش در انتشار گازهای گلخانه ای؛ حداقل 27درصد سهم انرژی تجدیدپذیر؛ حداقل 27درصد افزایش در بازدهی انرژی؛ و 15 درصد سهم الکتریسته شبکه ای مرتبط به هم بین کشورهای عضو؛
• تا سال 2050، تحقق 80 تا 95 درصد کاهش در انتشار گازهای گلخانه ای[xii].

مواضع نمایندگان کمیسیون اروپا در چارچوب اهداف و سیاستهای فوق بوده و چنانچه مشخص است برای کشورهای اروپایی موضوعاتی چون رقابت، بازار آزاد، امنیت عرضه انرژی و پایداری (توسعه با رعایت ملاحظات زیست محیطی) مهم می باشد.

شایان توجه آنکه علاوه بر ایران، برخی دولتهای عضو اوپک نظیر عربستان سعودی، قطر و الجزایر در مذاکرات مربوط به تدوین سند منشور بین المللی انرژی در بروکسل حضور داشتند، اما از مشارکت در مباحث پرهیز نموده و در کنفرانس وزرا در ماه می 2015 در لاهه شرکت ننمودند.

متن منشور بین‌المللی انرژی صرفا یک بیانیه سیاسی بوده و سند حقوقی الزام‌آور نیست. امضای منشور جدید باعث احراز وضعیت «ناظر دایمی» در جلسات کنفرانس دولت‌های متعاهد پیمان‌نامه می‌شود. علاوه بر آن، به دولت های امضاکننده این امکان را می دهد که از دوره‌های آموزشی دبیرخانه منشور انرژی و مشارکت در جلسات متعدد تخصصی دبیرخانه برخوردار شوند. این در حالیست که امضای منشور بین‌المللی انرژی هیچگونه تعهدی برای پیوستن به پیمان‌نامهمنشور و اجرای مفاد آن ایجاد نمی‌کند.

بررسی قوانین و سیاست های جمهوری اسلامی ایران

برای ارزیابی سیاست خارجی کشور در قبال انرژی، بررسی اسناد بالا دستی کشور، راهبردهای احتمالی، سیاست های اعلامی، و موضعگیریها در این زمینه مورد نیاز می باشد. اسناد موجود کشور در زمینه انرژی درحال حاضر شامل قانون اساسي، سند چشم انداز، برنامه پنجم توسعه کشور، و سیاست‌های کلی ابلاغی مقام رهبری در زمینه انرژی می باشند.

متاسفانه راهبرد بلندمدت مصوب، اعلام شده عمومی و لازم الاجرا درخصوص انرژی کشور وجود ندارد تا مشخص کننده سیاست ها و وظایف دستگاه های اجرایی و راهنمای قانونگذاران کشور برای تصویب برنامه‌ها و قوانین باشد و در این مقاله از آن به‌شکلی آسانتر استفاده گردد. در اینجا تلاش می شود خلاصه‌ای از قوانین و سیاست های مندرج در اسناد بالادستی موجود آورده شود.

قانون اساسي

قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران از جمله چارچوب‌هاي اصلي براي اتخاذ تصميم‌هاي كلان ملي مي‌باشد. ازجمله اصولي از قانون اساسی که به صورت مستقیم به موضوع انرژی مربوط می گردد، بطور خلاصه در زیر می آید.

بخشی از اصل 44 که بر مبنای آن نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران بر پايه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي استوار است. بخش دولتي شامل كليه صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، … تأمین نیرو، سدها و … مانند اينهاست كه به صورت ضوابط اسلامي تشكيل مي‌شود. بخشی از اصل 45 مربوط به انفال و ثروت‌هاي عمومي از قبيل زمين‌ها موات يا رها شده، معادن،‌ … می باشد که در اختيار حكومت اسلامي است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نمايد. طبق اصل 50، در جمهوري اسلامي حفاظت محيط زيست كه نسل امروز و نسلهاي بعد بايد در آن حيات اجتماعي روبه رشدي داشته باشند، وظيفه عمومي تلقي مي‌گردد. از اين‌رو فعاليت‌هاي اقتصادي و غيره آن كه با آلودگي محيط زيست يا تخريب غيرقابل جبران آن ملازمه پيدا مي‌كند، ممنوع است. طبق اصل 81، دادن امتياز تشكيل شركتها وموسسات در امور تجارتي و صنعتي و كشاورزي ومعادن و خدمات به خارجيان مطلقاً ممنوع است. بنابر اصل 152، سياست خارجي جمهوري اسلامي ايران بر اساس نفي هرگونه سلطه جوئي و سلطه پذيري، حفظ استقلال … و عدم تعهد در برابر قدرت‌هاي سلطه گر و روابط صلح آميز متقابل با دول غير محارب استوار است. در اصل 153، هرگونه قرار داد كه موجب سلطه بيگانه بر منابع طبيعي و اقتصادي، … و ديگر شئون كشور گردد ممنوع مي‌باشد.

چنانچه مشاهده می شود، در قانون اساسی معادن (که بسیاری از منابع انرژی را دربر می گیرند) جزو انفال بحساب آمده، ثروت عمومی تلقی می شود و دراختیار حکومت اسلامی است. مدیریت سدها، معادن بزرگ و … به عهده بخش دولتی می باشد و بخش های خصوصی و تعاونی نقش مکمل در فعالیتهای اقتصادی دولتی را دارند. رعایت ملاحظات زیست‌محیطی درجریان فعالیتهای اقتصادی مهم است و بهره‌برداری از منابع نباید موجب سلطه خارجی شود.

سند چشم انداز و سیاست های کلی ابلاغی

از آنجائيكه همه نهادهاي اجرايي، قانون گذاري و قضائي كشور مكلف هستند در تهيه، تدوين و تصويب راهبردها برنامه‌ها و همچنین بودجه‌هاي ساليانه خود، اهداف، سیاست ها و الزامات سند چشم‌انداز کشور را بصورت کامل مراعات نمایند. دراینجا به فرازهایی از سند چشم انداز 1404 و سياست‌هاي كلي ابلاغي مقام رهبري بعنوان عوامل مؤثر در سیاستهای مربوط به انرژي اشاره می شود.

1- فرازهائی از سند چشم انداز

در چشم‌انداز بيست ساله، ايران کشوري است توسعه يافته با جايگاه اول اقتصادي علمي و فناوري در سطح منطقه با هويت اسلامي و انقلابي، الهام بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و مؤثر در روابط بين‌الملل. جامعه‌ي ايراني در افق اين چشم‌انداز دارای ويژگي‌ توسعه يافته، ….؛ برخوردار از دانش پيشرفته، توانا در توليد علم و فناوري، متکي بر سهم برتر منابع انساني و سرمايه‌ي اجتماعي در توليد ملي؛ برخوردار از سلامت، رفاه، …. فرصت‌هاي برابر، توزيع مناسب درآمد، …. به دور از فقر، تبعيض و بهره‌مند از محيط زيست مطلوب؛ دست يافته به جايگاه اول اقتصادي، علمي و فناوري در سطح منطقه‌ي آسياي جنوب غربي با تاکيد بر جنبش نرم افزاري و توليد علم، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادي، ارتقاء نسبي سطح درآمد سرانه و رسيدن به اشتغال کامل خواهد بود.

2- فرازهائی از سياست‌هاي ابلاغي در زمینه نفت و گاز

بررسی و آگاهی از سیاستهای ابلاغی مربوط به نفت و گاز از آنجا اهمیت می یابند که بخش عمده منابع انرژی مورد استفاده در داخل و صادراتی کشور را تحت تاثیر قرار می دهند و بر درآمدهای کشور از محل صادرات اثر قابل توجه دارند (روزنامه رسمی کشور، 1385)[xiii].

سياست هاي كلي نفت و گاز شامل اتخاذ تدابير و راهكارهاي مناسب براي گسترش اكتشاف نفت و گاز و شناخت كامل منابع كشور؛ افزايش ظرفيت توليد صيانت شده‌ي نفت متناسب با ذخاير موجود و برخورداري كشور از افزايش قدرت اقتصادي و امنيتي و سياسي؛ افزايش ظرفيت توليدگاز،‌ متناسب با حجم ذخاير كشور به منظور تامين مصرف داخلي و حداکثر جايگزيني با فرآورده‌هاي نفتي؛ گسترش تحقيقات بنيادي و توسعه‌اي و تربيت نيروي انساني و تلاش براي ايجاد مركز جذب و صدور دانش و خدمات فني- مهندسي انرژي در سطح بين‌الملل و ارتقاء فن‌آوري در زمينه‌هاي منابع و صنايع نفت و گاز و پتروشيمي می‌باشند. در این دسته از سیاست ها همچنین تلاش لازم و ايجاد سازماندهي قانونمند براي جذب منابع مالي مورد نياز (داخلي و خارجي) در امر نفت و گاز در بخش‌هاي قانوني؛ بهره‌برداري از موقعيت منطقه‌اي و جغرافيايي كشور براي خريد و فروش و فرآوري و پالايش و معاوضه و انتقال نفت و گاز منطقه به بازارهاي داخلي و جهاني؛ بهينه سازي مصرف و كاهش شدت انرژي؛ و جايگزيني صادرات  فرآورده‌هاي نفت و گاز و پتروشيمي به جاي صدور نفت و گاز طبيعي درنظر گرفته شده اند (سیاست های ابلاغی در زمینه نفت و گاز، بندهای 1 تا 8).

در سياست‌هاي كلي ساير منابع انرژي، ايجاد تنوع در منابع انرژي كشور و استفاده از آن با رعايت مسائل زيست محيطي و تلاش براي افزايش سهم انرژي‌هاي تجديد پذير با اولويت انرژي‌هاي آبي؛ تلاش براي كسب فن‌آوري و دانش هسته‌اي و ايجاد نيرو‌گاههاي هسته‌اي به منظور تامين سهمي از انرژي كشور و تربيت نيروهاي متخصص؛ گسترش فعاليت‌هاي پژوهشي و تحقيقاتي در امور انرژي‌هاي گداخت هسته‌اي و مشاركت و همكاري علمي و تخصصي در اين زمينه؛ و تلاش براي كسب فن‌آوري و دانش فني انرژي‌هاي نو و ايجاد نيرو‌گاه ها از قبيل بادي و خورشيدي، پيل‌هاي سوختي و زمين‌گرمايي در كشور پیش‌بینی شده‌اند (سیاست های ابلاغی پیرامون سایر منابع انرژی، بندهای 1 تا 4).

3- سیاست‌های کلی ابلاغی محیط زیست

در جریان بررسی مواضع کشور در زمینه انرژی، آگاهی از سیاست‌های زیست محیطی نیز مهم است چراکه نحوه بهره برداری از منابع طبیعی از جمله نفت و گاز و ذغال سنگ تاثیر مستقیم بر وضعیت محیط‌زیست دارد. از سوی دیگر، بهره برداری از انرژی‌های پاک موجود در طبیعت نظیر باد و آفتاب می‌تواند سلامت انسان ها و محیط زیست سالم را به همراه داشته باشد.

دراینجا به نکاتی از ابلاغیه سياست‌هاي كلي محيط‌زيست کشور[xiv] مربوط به انرژی اشاره می‌گردد که شامل پيشگيري و ممانعت از انتشار انواع آلودگي‌هاي غيرمجاز و جرم‌انگاري تخريب محيط زيست و مجازات مؤثر و بازدارنده آلوده‌كنندگان و تخريب‌كنندگان محيط زيست و الزام آنان به جبران خسارت؛ پايش مستمر و كنترل منابع و عوامل آلاينده هوا، آب، خاك، آلودگي‌هاي صوتي، امواج و اشعه‌هاي مخرب و تغييرات نامساعد اقليم و الزام به رعايت استانداردها و شاخص‌هاي زيست محيطي در قوانين و مقررات، برنامه‌هاي توسعه و آمايش سرزمين؛ تهيه اطلس زيست‌بوم كشور و حفاظت، احياء، بهسازي و توسعه منابع طبيعي تجديد پذير و اعمال محدوديت قانونمند در بهره‌برداري از اين منابع متناسب با توان اكولوژيك (ظرفيت قابل تحمل و توان بازسازي) آنها بر اساس معيارها و شاخص‌هاي پايداري …. می شوند (سیاست های کلی ابلاغی محیط زیست، بندهای 4 تا 6).

قابل توجه آنکه در سیاست‌های کلی محیط زیست کشور، گسترش اقتصاد سبز با … تأكيد بر صنعتِ كم‌كربن، استفاده از انرژي‌هاي پاك، محصولات كشاورزي سالم و ارگانيك و مديريّت پسماندها و پساب‌ها با بهره‌گيري از ظرفيّت‌ها و توانمندي‌هاي اقتصادي، اجتماعي، طبيعي و زيست محيطی؛ اصلاح الگوي توليد در بخش‌هاي مختلف اقتصادي و اجتماعي و بهينه‌سازي الگوي مصرف آب، منابع، غذا، مواد و انرژي بويژه ترويج مواد سوختي سازگار با محيط زيست؛ توسعه حمل و نقل عمومي سبز و غيرفسيلي از جمله برقي و افزايش حمل و نقل همگاني بويژه در كلان شهر‌ها؛ و نیز تقويت ديپلماسي محيط زيست با …. بهره‌گيري مؤثر از فرصت‌ها و مشوق‌هاي بين‌المللي در حركت به سوي اقتصاد كم كربن و تسهيل انتقال و توسعه فناوري‌ها و نوآوري‌هاي مرتبط درنظرگرفته شده اند(سیاست های کلی ابلاغی محیط زیست، بندهای 6 و 8).

صدور ابلاغیه محیط‌زیست با تاکید براقتصاد کم‌کربن، کنترل منابع آلاینده، مدیریت اکوسیستم‌های حساس و اشاره های متعدد به انرژی، نشان از افزایش اهمیت ملاحظات زیست محیطی و نگرانی‌های ناشی از تاثیر بهره برداری ناپایدار از منابع انرژی در زندگی مردم کشور است.

برنامه پنجم توسعه کشور

در اینجا به بخش‌هایی از برنامه پنجم توسعه کشور که مربوط به انرژی می باشد، اشاره می گردد. البته اینکه تاکنون میزان پیشرفت در اجرای برنامه پنجم چقدر بوده، موضوع دیگریست.

طبق مفاد برنامه پنحم، دولت مکلف است بر مبنای سند چشم انداز 20 ساله کشور و سیاست های کلی نظام در بخش انرژی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و با پشتوانه کامل کارشناسی «سند ملی راهبرد انرژی کشور» را به عنوان سند بالادستی بخش انرژی برای یک دوره زمانی 25 ساله ظرف حداکثر شش ماه پس از تصویب قانون برنامه تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند. به وزارت نفت اجازه داده می شود به منظور شناسائی و اکتشاف هرچه بیشتر منابع نفت و گاز در سراسر کشور … اقدام نماید. طرح جامع صیانت از نیروگاه های هسته ای توسط سازمان انرژی اتمی …. مطرح شده است. وزارت امور خارجه موظف است …. به منظور اعتلای شأن، موقعیت، اقتدار و نقش جمهوری اسلامی ایران و استفاده از فرصت های اقتصادی در منطقه و نظام بین الملل …. سیاست های مناسب را درجهت تلاش برای حضور فعال، مؤثر و الهام بخش در مناسبات دو جانبه و سازمان های منطقه ای  و بین المللی از طریق: تدوین نظام جامع تقویت حضور ایران در سازمان های منطقه ای و بین المللی ….، تقویت دیپلماسی اقتصادی ….، و ارتقاء مدیریت ایران در حوزه اقتصادی در منطقه به ویژه در حوزه توزیع و عبور (ترانزیت) انرژی و تلاش برای قرارگرفتن در مسیر انتقال انرژی در منطقه و دیگر رهنمودهای برنامه پنجم را ارایه دهد(برنامه پنجم توسعه کشور، مواد 125، 126، 135 و 210).

قوانین و سیاست های یادشده نشان می دهند که منابع طبیعی انرژی زا جزو داراییهای عمومی بحساب آمده، مسئولیت بهره برداری از آنِ دولت و درآمدهای ناشی از آن متعلق به آحاد مردم می باشد. با عنایت به میزان آلایندگی بالای سوخت های فسیلی بویژه نفت و ذغال سنگ و تاثیر فراوان آنها بر افزایش گازهای گلخانه ای، ضرورت انجام اقداماتی برای بالابردن کارایی انرژی، تنوع سازی در سوختهای مصرفی، و گرایشهای موجود در بکارگیری هرچه بیشتر انرژی های تجدید پذیر، قوانین و سیاست های یادشده حاکی از تحولات و تغییراتی مثبت می باشد. برغم آن، هنوز قوانین و سیاست‌های روشن تری که شامل برنامه‌ریزی منسجم، روشن و لازم الاجرا همراه با اهداف کمی در یک بازه زمانی مشخص در کشور وجود ندارد. همچنین، سهم هریک از منابع انرژی در سبد انرژی در برهه های زمانی مختلف تعیین نشده است. این خلاء قانونی را تدوین یک راهبرد ملی انرژی چنانچه در برنامه پنجم توسعه پیش بینی شده می تواند پُر نماید. از سوی دیگر، تعدد دستگاههای اجرایی دست اندرکار موضوع انرژی کشور و عدم وجود هماهنگی کافی بین آنان زبانزد عام و خاص است و خود حدیث مفصلی دارد.

نتیجه‌گیری

چنانچه مشاهده شد، 27 سال پیش فرآیند منشور انرژی بدلیل نیاز روبه افزایش اروپا به انواع منابع انرژی و مخاطراتی که بخش های مختلف تشنه انرژی اروپا را همواره تهدید نموده، شروع شد. این فرآیند بدلیل تحولاتی در نوع و میزان نیازها، مطرح شدن پدیده تغییر آب و هوا، و تحولات سیاسی و امنیتی در مناطق دارای ذخایر انرژی فراوان دستخوش تغییراتی بوده و تاکنون سه مرحله را با صدور سه سند شامل منشور انرژی، پیمان‌نامهمنشور انرژی و منشور بین المللی انرژی طی کرده است. تحولات عُمده در داخل این فرآیند را می توان گسترش منطقه جغرافیایی به فراتر از اروپا، تنوع در انواع منابع انرژی، تاثیر بسزای موضوع گرمایش زمین و وضعیت محیط زیست در سیاست گذاری ها، و درنظر گرفتن همکاری بیشتر بین کشورهای صادر کننده و مصرف کننده و ترانزیت از جمله در زمینه های انتقال فناوری و سرمایه گذاری بر اساس قواعد بازار دانست.

سه سند منشور انرژی، صرفنظر از نوع آنها، بطور کلی مجموعه قواعد و مقرراتی هستند که اجرای آنها مستلزم اراده سیاسی و همکاری دولتها و نیز بخش خصوصی درگیر در بخش انرژی است. اما پیامدهای اجرای اسناد در همه کشورها که از وضعیت های متفاوتی برخوردارند، یکسان نخواهد بود. درمورد جمهوری اسلامی ایران، بعنوان یک کشور صادرکننده، ترانزیت و واردکننده منابع انرژی[xv] باتوجه به قوانین و سیاست‌های توضیح داده شده در این مقاله و با عنایت به مفاد سه سند منشور انرژی، نکات زیر قابل تامل می باشند:

اجرای اسناد منشور انرژی با تاکید بر مقررات بازار و حالت رقابتی آن نیاز به تحقق شرایطی دارد که خصوصی‌سازی، دسترسی به منابع مالی کافی،  بکارگیری فناوری پیشرفته و نیروهای کارآمد و متخصص از آن جمله اند. علاوه بر آن، برخی سیاست های مندرج در دو سند اول نظیر امنیت عرضه انرژی صرفا در راستای منافع کشورهای مصرف کننده است. سازوکار حل اختلاف درنظرگرفته شده در پیمان‌نامهخوبست، اما برای جوامعی که حقوق در زمینه های مختلف مربوط به انرژی بطور دقیق تعریف و رعایت می شوند. همچنین برای جوامعی که حقوقدانان مجرب نهادهای درگیر را درحفاظت از حقوقشان و جلوگیری از تعرض به حقوق دیگران یاری می رسانند. عناصر تشکیل دهنده پیمان‌نامهبعنوان مهمترین سند، در نگاه اول جذاب و مفید بنظر می رسند. اما تمامی این اصول و برنامه ها بویژه آزادی وسیع تجارت منابع انرژی و فعالیت گسترده و رقابت در داخل بخش خصوصی درجوامعی ثمربخش هستند که قبلا مراحل خصوصی سازی و آزادی تجارت ضابطه مند را با موفقیت طی کرده و از تجاربی ارزشمند در بهره برداری پایدار از منابع، تعامل صحیح و هماهنگی نهادها با یکدیگر، و تبادل مواد و کالا و خدمات برخوردار باشند.

چنانچه در تحلیل متن پیمان‌نامهذکر شد، ایران درحال حاضر چه بعنوان یک کشور عُمده صادرکننده حامل های انرژی و چه در کسوت کشوری که مراحل اولیه خصوصی سازی و آزادسازی تجارت را طی می کند، نمی تواند در عرصه رقابت طرفهای پیمان‌نامهسربلند و موفق بیرون آید. از سوی دیگر، ایران بدلایل گوناگون هنوز خود را به مفاد و مقررات کنوانسیون حقوق دریاها و موافقتنامه های سازمان تجارت جهانی که پیمان‌نامهبر رعایت آنها تاکید دارد، متعهد نکرده است.

درعین ضرورت رعایت احتیاط کامل در پیوستن به موافقت نامه ها و قواعد بین المللی، باید مد نظر داشت که عدم همراهی با حرکتهای دسته جمعی دولت ها  در هر زمینه ای از جمله انرژی هم مخاطرات خاص خود نظیر عقب افتادگی و توسعه نیافتگی را بهمراه خواهد داشت. توسعه کشورها درگرو داشتن تعاملات سازنده و همکاری متقابل است. گوشه گیری، انزوا و تکروی نمی تواند به هدف توسعه یافتگی منتهی گردد. چاره کار، مشارکت فعالانه در فرآیندهای هنجارسازی در سطوح منطقه ای و بین المللی، شناسایی منافع مشترک کشورها و درنظر گرفتن آنها بعنوان نکات مورد تفاهم و زمینه ساز برای همکاری و هنجارسازی است. این روش باید دردستورکار دولت ها قرار گیرد تا پیشرفت حاصل شود.

منشور بین المللی انرژی متنی جالب توجه و حاصل گفتگوهای سازنده و رسیدن به اهدافی مشترک بین دولتهای صادرکننده، ترانزیت و مصرف کننده است، هرچند همانند هر تفاهم نامه چندجانبه دیگری کاملا مطلوب و رضایت بخش نیست. در جلسات تدوین منشور بین المللی انرژی در بروکسل در طول سال 1393 هیاتی متشکل از نمایندگان وزارت خانه های امور خارجه، نیرو و نفت حضور داشتند و با مشارکت فعالانه در مباحث تلاش کردند که مفاد منشور جدید تامین کننده منافع کلیه کشورهای صادرکننده، ترانزیت و واردکننده و متوازن باشد. همچنین سعی شد که سند جدید موجب همکاری طرفها در زمینه های انتقال فناوری، شرکت فعالانه در بازار، رعایت ملاحظات زیست محیطی و اهمیت دادن به بکارگیری انواع انرژی های تجدید پذیر بشود. شایان ذکر آنکه در مذاکرات مربوط به تدوین دو سند اول، غالب نمایندگان دولتهای تولیدکننده، صادرکننده و ترانزیت انرژی حضور نداشته اند.

منشور بین‌المللی انرژی یک بیانیه سیاسی است. مفاد، شاکله و پیامدهای یک بیانیه سیاسی با یک معاهده الزام‌آور بلحاظ حقوقی متفاوت است. بیانیه سیاسی حاوی یک سری اصول و سیاست هایی است که دولت‌های تاییدکننده خود را بلحاظ سیاسی متعهد به پیشبرد اجرای آن می دانند. متن فقط وزن سیاسی دارد. یک توصیه‌نامه است. بدون هیچ قصدی به خدشه واردشدن به اهمیت بیانیه های سیاسی، از این دسته بیانیه‌های مشترک بین مسئولین سیاسی دولت ها به تعداد بیشمار امضا شده و درصورت وجود اراده سیاسی در کلیه طرفها اجرا شده است. اما درنوع دیگر، معاهدات الزام آور بلحاظ حقوقی قرار دارند که برمبنای تفاهمات سیاسی منعقد شده اند. در این دسته از اسناد، به حقوقی و الزام آور بودن مفاد متن مورد توافق اشاره گردیده سازوکارهایی برای اجرای تعهدات مانند تاسیس دبیرخانه، نظام گزارش دهی، سازوکار حل و فصل اختلافات احتمالی، کنفرانس دوره ای طرفها، و نیز مدیریت امور پیش بینی شده اند. در این گونه توافقات همچنین راههایی برای تشویق اجراکنندگان یا تنبیه قصورکنندگان درنظرگرفته شده اند. منشور بین‌المللی انرژی در دسته اول می گنجد.

در منشور بین المللی انرژی نکات مهمی درخصوص همکاری در زمینه های انتقال فناوری، تبادل دانش، مهار گازهای سوزان تاسیسات نفتی-گازی، بسیج منابع مالی و سرمایه‌گذاری، تسهیل در ترانزیت، دسترسی آسان به بازار، و … آمده که می تواند راه گشای بسیاری از تنگناها و نارسایی ها در مراحل مختلف اکتشاف، استخراج، پالایش، و صدور یا مصرف منابع انرژی بویژه در کشورهای درحال توسعه از جمله ایران باشد. در این سند از عبارت کلی «امنیت انرژی» بجای «امنیت عرضه انرژی» استفاده شده که خود گویای اهمیت قایل شدن برای امنیت عرضه و امنیت تقاضا و درنتیجه توجه به منافع کلیه طرفهاست. در منشور بین المللی انرژی هرگاه به معاهدات بین المللی نظیر موافقتنامه های سازمان تجارت جهانی اشاره می گردد، به قابل اجرا بودن آن[10] بلحاظ حقوقی نیز اشاره می گردد. به عبارت دیگر، درصورتی اجرای یک موافقتنامه چندجانبه مورد اشاره در متن برای دولتی امضاکننده توصیه می شود که قبلا مراحل تشریفات قانونی داخلی پیوستن را انجام داده و آنرا بطور رسمی اعلام کرده باشد.

پیوستن به منشور بین‌المللی انرژی باعث می شود که دولت بتواند وضعیت «ناظر دائمی» کنفرانس منشور را احراز نموده و بدون هیچ‌گونه تعهدی نسبت به پیمان‌نامه، درجریان مباحث وگفتگوها و تفاهم‌نامه‌های جدید بین دولت های متعاهد پیمان‌نامه قرار گیرد. همچنین دولت می تواند از فرصت‌های رایزنی در مجامع مربوط به انرژی استفاده نموده، به مبادله مواضع و نظرات برای همکاری با دیگران بپردازد.

بطورکلی، پرهیز از ورود به مذاکرات چندجانبه و نپیوستن به موافقت‌نامه‌ها و تفاهم‌نامه‌های چندجانبه در عصر جهانی‌شدن کشور را دچار عقب‌ماندگی از کاروان توسعه کشورها نموده و قابل قبول نمی‌باشد. اتخاذ چنین سیاستی، کمک به پیشبرد اهداف کسانیست که خواهان انزوا و ضعف کشور هستند. برعکس، مشارکت فعالانه در مذاکرات سازنده و هنجارسازی در سطوح منطقه ای و بین المللی، و درصورت نیل به یک مصوبه قابل قبول، پیوستن به جمع برای اجرای مفاد آن باعث گسترش ارتباط و مبادلات با دنیای خارج و درنتیجه تقویت توان اقتصادی و سیاسی و نیز اجتماعی کشور می شود.

با بررسی اسناد بالادستی حاوی سیاست های کلان کشور در زمینه انرژی از یکسو، و از سوی دیگر مفاد سه سند منشور انرژی شامل «منشور انرژی» بعنوان یک بیانیه سیاسی، «پیمان‌نامهمنشور انرژی» بعنوان یک موافقت‌نامه حقوقی الزام آور، و «منشور بین المللی انرژی» بعنوان یک بیانیه سیاسی، بنظر می‌رسد که امضای دو سند اول برای جمهوری اسلامی ایران بعنوان یک کشور تولیدکننده عُمده، ترانزیت و واردکننده منابع انرژی و نیز کشوری درحال توسعه بصلاح نمی باشد. همچنین بنظر می رسد که سند سوم در راستای منافع ملی و سیاست های کلان کشور قرار دارد و می توان با عملی کردن مفاد آن و در همکاری با سایر دولتهای امضاکننده گامهای بیشتر و موثرتری در پیشبرد منافع ملی کشور برداشت.

مناسب خواهد بود چنانچه به منشور بین المللی انرژی از زاویه فرایندهای مهم در روابط بین المللی و تعهدات کشور در دوران پسابرجام نیز نگاه شود. درحال حاضر، تحقق اهداف هفده گانه توسعه پایدار[11] سازمان ملل متحد تا سال 2030(1409) بعنوان کلان ترین راهبرد بین المللی مطرح است که از یکسو کلیه دولت ها به اجرای آنها تعهد سیاسی داده اند و از سوی دیگر کلیه سیاست ها و فعالیت ها در سطوح ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی طی 14 سال آینده باید درآن چارچوب باشد. هدف شماره هفت بطور خاص مربوط به انرژی می باشد. کلیه دولت ها مکلفند هدف “انرژی پاک و مقرون به صرفه” را همراه با برخی اهداف دیگر، که کم و بیش به آن کمک می‌کنند مانند هدف 17 در خصوص “مشارکت برای تحقق اهداف”، متحقق سازند.

علاوه بر آن، باید از تعهدات ملی مربوط به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای بر اساس موافقتنامه پاریس درخصوص آب و هوا[12] که درچارچوب هدف سیزدهم اهداف توسعه پایدار نیز هست، نام برد. از آنجاییکه سوخت‌های فسیلی عامل اصلی انتشار بیش از نیمی از گازهای گلخانه‌ای در سراسر جهان ازجمله ایران هستند، باید با نوسازی صنایع و مهار گازهای مشتعل در تاسیسات نفت و گاز، تغییر سوخت‌های مورد استفاده از ذغال سنگ و نفت به گاز، کاهش مصرف سوخت‌های فسیلی بطور کلی و افزایش بکارگیری انواع انرژی تجدیدپذیر، بهبود الگوهای تولید و مصرف، نوسازی ناوگان حمل و نقل، بهبود وضعیت یا بازنگری در استفاده وسیع از صنایع فولاد و سیمان در کشور، و نیز افزایش کارایی انرژی در کلیه مراحل تولید تا انتقال و مصرف، به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای مبادرت ورزید.

اجرای مفاد منشور بین‌المللی انرژی از طریق همکاری با دولت‌ها و سازمان‌های امضاکننده می‌تواند به اجرای تعهدات بین‌المللی کشور در آینده بویژه تعهدات یادشده کمک کند.

 

 

یادداشت ها

[1] – European Energy Charter

[2] – Energy Charter Treaty

[3] – International Energy Charter

[4] – OPEC

[5] – OAPEC

[6] – International Energy Agency

[7] – PERREA

[8] –  GATT

[9] – World Trade Organization

[10] – applicability

[11] – Sustainable Development Goals

[12] – Paris Agreement on Climate Change

[i] –  منظور از انرژی در این مقاله، انواع حامل های انرژی شامل سوخت های فسیلی (نفت، گاز و ذغال سنگ)، انرژی هسته ای، و انرژی تجدید پذیر(بادی، خورشیدی، زمین گرما، امواج دریا، زیست توده، سوخت های زیستی ….) می باشد.

 

[ii] –  طبق تصمیم بیست و سومین اجلاس طرفهای پیمان نامه در سال 2012(1391) در ورشو، مقرر شد یک سری جلسات در سطح کارشناسان ارشد برای تدوین منشور بین المللی/جهانی انرژی تشکیل گردد.

 

[iii] – نگارنده مقاله، مذاکره کننده و عضو هیات ایرانی در کارگروه کارشناسان ارشد تدوین منشور بین المللی انرژی بوده است.

 

[iv] – برای اطلاعات بیشتر،  به مقاله ” Oil and Influence: The Oil Weapon Examined” مراجعه فرمایید.

[v] – کشورهای عضو کنفرانس منشور شامل: افغانستان، آلبانی، ارمنستان، اتریش، استرالیا، آذربایجان، بلاروس، بلژیک، بوسنی هرزگوبین، بلغارستان، کرواسی، جمهوری چک، قبرس، دانمارک، استونی، اتحادیه اروپا، فنلاند، فرانسه، گرجستان، آلمان، یونان، لهستان، ایسلند، ایرلند. ایتالیا، ژاپن، قزاقستان، قرقیزستان، لتونی، لیختن اشتاین، لیتوانی، لوکزامبورگ، مالت، مولداوی، مغولستان، مونتنگرو، هلند، نروژ، مجارستان، پرتغال رومانی، روسیه، اسلوواکی، اسلوونی، اسپانیا، سوئد، سوئیس، تاجیکستان، مقدونیه، ترکیه، ترکمنسان، اوکراین، ازبکستان، انگلستان، بفرآیندی، کانادا، چاد، اندونزی، اردن، موریتانی، مغرب، نیجر، پاکستان، فلسطین، صربستان، سوریه آمریکا و یمن می با‌شند.

 

[vi] – کشورهای ناظر شامل: الجزایر، بحرین، ایران، کویت، نیجریه، عمان، قطر، عربستان سعودی، تونس، امارات متحده عربی، ونزوئلا و مصر می‌شوند.

[vii] – مقر دبیرخانه منشور انرژی در بروکسل پایتخت بلژیک واقع است و رییس آن دبیر کل منشور می‌باشد .

 

[viii] – برگرفته شده از سخنرانی مدیرکل روابط خارجی کمیسیون اروپایی، انیکو لاندابرو،  در سال 2007 می باشد.

 

[ix] – در هر بخش از عنوان انگلیسی title استفاده شده است.

 

[x] – برجسته کردن موضع کمیسیون اروپا در این نوشتار به دلیل فعال بودن نماینده کمیسیون اروپا در طول مذاکرات از طرف کشورهای عضو اتحادیه و نیز همسویی غالب مواضع آن با مواضع نماینده ژاپن می باشد.

 

[xi] – تمامی اهداف کمی در مقایسه با آمار 1990 می باشد.

 

[xii] – برای اطلاعات بیشتر به تارنمای کمیسیون اروپا مراجعه فرمایید.

 

[xiii] برای کسب اطلاعات بیشتر به روزنامه رسمی کشور، به شماره 851213 مورخه 15 آذرماه 1385 مراجعه فرمایید.

[xiv] – سياست‌هاي كلي محيط زيست کشور در تاریخ 26/8/1394 بطور رسمی ابلاغ گردید.

 

[xv] – درحال حاضر، ایران بدلایل اقتصادی وارد کننده گاز و برق از ترکمنستان و آذربایجان، صادر کننده گاز به ارمنستان، ترکیه و عراق، و صادرکننده برق به پاکستان، افغانستان، ارمنستان، ترکیه و عراق و صادرکننده نفت به بسیاری از کشورها از جمله ژاپن، کره چنوبی، چین و هند می باشد.

 

منابع

 

• متن قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران:                               http://www.mut.ac.ir/legal/asasi.pdf
• سیاست های کلی نظام، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری، روزنامه رسمی کشور به شماره 851213  مورخ 15/9/1385؛
• پایگاه اطلاع رسانی دولت:                                                                                          http://dolat.ir
• پایگاه اطلاع رسانی دفتر مقام معظم رهبری به نشانی:                                   http://www.leader.ir
• پایگاه اطلاع رسانی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی به نشانی:                        http://rc.majlis.ir/fa
• تارنمای پایگاه اطلاع رسانی کمیسیون اروپا http://ec.europa.eu/index_en.htm
• پایگاه اطلاع رسانی دبیرخانه منشور انرژی به نشانی:                          http://www.energycharter.org

8. Nazli Choucri, Robert C. North. Nations in Conflict: National Growth and International Violence. (San Francisco: W.H. Freeman and Co.) 1975;
9. David G. Haglund. The New Geopolitics of Minerals: An Inquiry into the Changing International Significance of Strategic Minerals. Political Geography Quarterly. 1988;
10. Barry Buzan. People, States And Fear: an Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. (New York: Harvester Wheatsheaf), 1991;
11. Robert Mandel. Changing Face of National Security: A Conceptual Analysis. New York: Greenwood Press; 1994.
12. Maul, Hans, in the article: “Oil and Influence: The Oil Weapon Examined“, in the book “Energy and Security”, edited by Gregory Treverton. (England: Power Publishing Company Limited), 1982;

 

Abstract

 

The Energy Charter process continues to play a considerable role in management of energy in European region and some other states.

In order to meet the fossil fuel-related challenges, most of the oil-consuming European states began serious negotiations to take a common position during the late 1980s. The negotiations led to the adoption of both the European Energy Charter in 1991 and the Energy Charter Treaty (ECT) in 1994. Due to the  developments in the world, including the rise of environmental awareness, the impacts of climate change, emergence of the new sources of energy, and new scientific findings, etc., the ECT parties decided to update the 1991 Charter and herewith expand the geographical scope of the Treaty. They, therefore, started the third rounds of negotiations under the charter process to codify a new political statement on energy. That was done, as a result of which the text of the International Energy Charter (IEC) was adopted in 2015 by the interested states including the Iranian delegation.

The author in this article tries to shed some lights on the Energy Charter process and taking into account the existing national strategies and policies in the I.R. of Iran, what kind of approach to the three Energy Charter documents could serve the national interest of Iran. It seems that the signing of Energy Charter and joining the ECT is not in line with the Iran’s national interest. But, one can claim that signing of the IEC would promote the national interests of the country in the world energy market.